改制后公安机关推动保安服务业发展工作探讨

改革开放30多年，我国经济不断增长，实现了从高度的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。实践汪明，开放的市场经济是推动经济发展的有效体制，是实现市场资源配置的有效手段；垄断封闭的经济体制只会阻碍经济的发展，导致经济发展缺乏活力和创造力。社会主义经济是市场经济，法律制度也是建立在市场经济基础之上的。2010年施行的《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）第四十条规定“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动。”这从根本上打破了长期以来公安机关独家垄断经营保安企业的格局，明确了公安机关和保安企业必须“政企分开、管办分离”，保安服务业走市场化的发展道路。

当前，我国保安服务业正处于体制改革的转型期，结构调整的过渡期，部分省（市）改制工作已经完成。改制后如何实现对保安服务业的有效监管是摆在公安机关面前的首要问题。过去公安机关对保安企业的监管是所有权、经营权、人事权的“一揽子”管理，改制后公安机关和保安企业资产、人员“双脱钩”。在新的形势下，公安机关只有顺应市扬经济发展的潮流，才能履行好保安监管职责，才能推动保安服务业持续健康稳定发展。

保安服务业性质地位及发展原则

保安服务业是有偿性的安全服务行业，是第三产业的重要组成部分。在合法的前提下，凡是公共安全的需要和人民群众安全的需求，都是保安服务业的服务范畴。保安服务的范围应不拘于形式，而要注重服务的内涵。服务的形式可以改造、创新、创造，只要能更好地满足公共安全的需要和人民群众安全的需求，有利于社会治安的稳定，有利于经济社会的繁荣发展，保安服务业都可以尝试、探索和发展。保安服务内容是有偿的安全服务，应进入市场流通，公安机关可以根据工作需要，申请财政经费，有偿选择保安企业竞价采购优质的保安服务。

保安企业改制后保安服务业的发展应以“以市场为主导，以科技为动力，以队伍为根本。”

以市场为主导要求处理好公安机关和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥调节作用：公安机关不得干预保安企业的经营和管理，不得设置障碍阻碍保安服务市场人才、技术、资金、服务等要素的流动；公安机关应鼓励和支持各种所有制保安企业根据市场需求，拓展业务，提高服务、发展壮大：

以科技为动力要求建立与国际接轨的专业化服务体系，推动云什算、大数据、物联网、电子商务等在保安服务业中的应用，鼓励保安企业开展科技创新、产品创新、管理创新、市场创新和商业模式创新，发展新兴保安业务，提高保安服务业的科技水平和服务产品经济价值。

以队伍为根本要求发展保安服务业以人为本，建立保安职业发展体系，整合保安培训市场资源，推动保安培洲社会化发展，开展保安职业等级培训和学历教育，推动保安员职业等级与保安从业准入、工资待遇挂钩，吸引高素质的人才进入保安服务队伍，建立一支高素质、专业化、职业化的保安队伍。

妥善处理好几个重要关系

一、公安机关和保安企业的关系。改制后公安机关和保安企业的关系应定位为“服务与被服务、监督与被监督”的关系。这一关系主要体现为方针政策宏观调控和违法经营行为的监督查处，即方向上引导、政策上支持和业务上监督。方向上的引导要求公安机关把握保安服务业的方向，正确定位保安服务业的性质地位，引导保安企业积极拓展业务、提高服务质量、增加经济效益、承担社会责任；政策上的支持要求公安机关发挥行业理论优势，积极研究出台行业发展政策、规划、措施、办法，为行业发展提供良好的政策环境，支持保安企业做大做强；业务上的监督要求公安机关依法查处行业违法违规经营行为，维护市场秩序，保证公平竞争，保护保安从业单位、客户单位和保安员的合法权益。公安机关对保安企业的监管不能再作为附属机构或者利益机构进行管理，公安机关要和保安企业政企分开、政事分开、政资分开，资产、利益和人员上要彻底脱钩。保安企业要真正建设成为“产权清晰、责权分明、政企分开、管理科学”的经济实体，成为自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

二、公安机关和保安协会的关系。公安机关是国家行政机关，保安协会是非政府组织。在整个行业的管理中，公妄机关侧重于行政调控，协会侧重于市场涮节。维护社会公共利益、行业共同利益，维护市场交易秩序，查处违法违规经营行为，促进保安行业发展是公安机关监管工作的出发点和落脚点。协会则应侧重于研究制定行业规范、促进公平竞争、保护行业利益、提供信息支持等方面发挥作用，指导保安企业依法经营、诚信服务、打造品牌，加强行业自律。公安机关的行政调控和市场的自我调节是行业监管的两只手，行政调控是只“有形的手”，市场调节是只“无形的手”，只有两手相互配合，两手并用、两手齐抓，才能建立起科学有序、公开公平、运行良好的保安服务市场机制。

三、社会效益和经济效益的关系。经济效益是保安服务业的发展基础，社会效益是发展目标，两者相辅相成，缺一不可。没有经济效益，保安企业和保安队伍不能发展壮大，保安服务业维护社会治安的作用不能充分发挥，社会效益则不能实现；不讲社会效益，保安企业就会迷失方向，保安服务业的发展就会变质，保安队伍辅警协警的作用就会削弱。公安机关应积极支持保安企业创造经营效益，可以尝试将公安机关部分公共安全管理项目通过政府采购转移给优质的保安企业来经营，如交通协管、城市监控、报警运营、派出所联防、爆炸物品管理、消防远营等，支持保安企业创收增效；保安企业要在公安机关监管下积极承担社会责任，为公安机关提供犯罪线索，协助公安机关抓获违法犯罪嫌疑人，积极参与大型安全保卫活动，承担更多的社会责任，创造更大的价值回馈社会。

把握保安监管工作的本质要求

保安监管工作是一项管理工作，更是一项服务工作，保安监管工作的本质在于服务，为行业的发展服务。监管工作的措施、办法、手段、形式、内容都要服从于服务于行业发展这个主题。行业发展是保安监管工作的出发点和落脚点。公安机关要制定科学的监管办法，实施有效的监管措施，一切都要从保安服务业的实际出发，当前保安服务业最大的实际就是体制是市场经济，市场作为有效的资源配置方式贯穿于保安服务业的各个方面。公安机关只有认清这种形式才能适应这种形式，监管工作只有充分遵循市场经济的运行规律，才能对保安行业实现高效监管。

一、把市场调节作为保安监管的第一选择。保安企业改制后，保安服务市场资金、技术、人才等要素流动将加快，市场这只无形的手，通过供求、价格、竞争之间的相互作用与影响，推动保安服务业资源的合理流动与分配。保安服务市场是保安服务经济规律的集合体，市场会对各类保安服务资源进行白发调节，形成一神波动中的自然制衡机制，这只无形的手，表现为供求规律、价值规律和竞争规律的合力，是市场经济所具有的基本调节功能。市场调节贯穿于整个保安服务之中，通过合理配置优化保安服务市场资源，推动保安服务人、财、物、供、产、销等要素向更优的配置流动。亚当·斯密说：“每个人都力图应用他的资本，来使其生产品能得到最大的价值。一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利为多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标绝不是他所追求的东西。由于追逐他自己的利益，他经常促进了社会利益，其效果比他真正想促进社会利益时所得到的效果为大。”《条例》已经明确保安服务业要走市场化的道路，公安机关要把保安企业作为一般的市场主体来管理，而不能作为公安机关的附属机构来控制。简单地说，就是保安服务业的发展要以市场为主导，要遵循市场经济规律，“市场能调节的、市场能解决的、市场能管好的”问题都交给市场，而不能动用行政手段。

二、把行政调控作为保安监管的有效补充。公安机关作为保安监管机关，维护社会公共利益，做好保安行业的服务工作，是公安机关监管工作的酋要道德要求和落脚点。目前，保安服务业普遍存在的问题就是公安机关对保安企业管得太多、管得太死、管得太牢，该由市场调节的，有些公安机关往往通过行政手段来调节，以行政手段代替市场调节，以区域封闭垄断经营和行政保护干扰市场竞争，这种违背市场经济的运行规律的调控方式，限制了行业内人才、资金、技术的引进和推广，阻碍了保安市场的发展壮大。公安机关在运用行政调控手段的时候，要把握好市场调节与行政调控的界线，要以维护社会公共利益，保护行业共同利益，促进保安行业的发展作为保安监管工作的出发点，只有在涉及公共利益的方面，市场不能调节的时候，如：行政审批、市场准入、从业准入、违法查处等，才依法运用行政凋控手段。不涉及公共利益的，市场可以自发调节的，如合同行为、内部管理、预算收支等，公安机关不应该进行干预。公安机关行政调控要作为市场调节的有效补充，监管工作要从宏观管理着眼、行业共同利益着手，争取行业优惠政策、制定行业发展规划、拓宽行业发展渠道、创新行业发展模式、查处违法违规经营行为，指导引导保安从业单位创新创造发展保安业务、提高保安服务质量，建立统一规范、运行顺畅的保安服务市场。

推动保安服务业持续发展的工作措施

一、逐步建立保安服务体系。当前，我国保安服务总体上还是以人防服务为主，内容比较单一，质量也不高，不能适应经济社会快速发展的要求，不能满足人民群众日益增长的安全需求。保安服务的专业划分和业务升级是保安服务业未来发展的趋势，保安企业要做大做强，要想在保安服务市场竞争中占有优势，就必须朝着专业化、科技化的方向发展，不断提高服务质量和服务水平，提高胀务产品经济价值，增加企业的经济效益。公安机关应通过政策导向作用，积极研究保安服务业升级改造的相关措施和办法，努力拓展新的保安服务领域，组织保安企业研发新产品、新业务，开发专业化的保安服务，如：医院保安、景点保安、金融保安、大型活动保安、礼仪保安、急救保安、消防保安、搜救保安等，加快推动保安服务由低层次、简单化、被动式的初级服务模式向高层次、多样化、主动式的增值服务模式转变，从低技术含量、劳动密集型的人防服务向技术密集型、服务创新型的全方位服务转变，船陕形成完备的现代保安服务体系。

二、整合优化保安服务市场资源。保安服务业要大发展，就必须打破目前地区封锁、画地为牢的经营现状。公安机关应支持保安企业跨区域、跨行业进行联合、联营、兼并、合作、重组，进行机构上的战略性改组、改制和改造，推动保安企业向高层次、外向型的企业发展，提高企业的市场竞争力。一是着力培育一批大型保安企业。具有一定规模的保安企业，可以采取改组、联合、兼并等形式，通过资产重组与市场资源优化配置，发展成为具有优势和竞争力的大型保安企业。二是整合发展一批中小型保安企业。规模较小的保安企业，可以采取合资、合作、股份合作等多种形式，放升搞活中小型保安企业，促进中小型保安企业做精、做专、做强。三是对经营不善、管理混乱、效益不好、违章违规经营的保安企业，综合运用经济、法律和必要的行政手段，进行关闭、破产、撤销、取消法人资格，促使其退出保安服务市场。四是注重保安服务业的经营和资金的重新组合，采取融资入股，合资联营，合力发挥优势，共同抵御风险，组成强强联合的保安企业的联合舰队，积极投身、参与国际保安服务市场竞争。

三、培育统一规范的保安服务市场。保安企业改制后，保安服务市场是一个开放的市场，公安机关对保安服务的管理应按照市场化、产业化、社会化的方向，以创造宽松、公平、自主的发展环境为重点，努力营造有利于保安服务业迅速发展的政策和市场环境。一是放开保安服务市场。吸收吸引各类社会资金、人才、技术进入保安服务市场，改善保安服务业产业机构，提高行业科技及管理水平。支持保安企业根据自身发展的情况，成立子公司、分公司或者跨区域经营，做大保安服务产业，逐步培育发展壮大一批具有一定规模、质量，具有较强竞争力的保安企业。二是培育保安服务中介组织。建立健全以保安行业协会为核心的保安服务业中介组织，发挥保安行业中介组织在制定行业标准、开展行业自律，规范服务行为、促进有序竞争、推动产业升级、建立信息平台、推广技术经验、开展队伍培训等方面的作用，弥补行政监管能力相对有限和市场调节不足等问题，逐步建立行政执法与行业自律相结合的保安服务市场监管体制。三是建设保安服务信息平台。利用计算机网络技术整合、筛选、归类、储存各类保安服务数据信息，实现行业内保安服务信息的快速流动和数据共享，力争用2-3年时间，基本建成布局合理、技术先进、资源丰富、功能完备、运行高效、安全可靠，能有效满足各类保安服务信息需求，与保安服务监管信息系统相衔接的基础条件没施和公共服务平台，实现保安服务信息资源的高效流动、高度共享和低成本使用，为保安服务业的发展提供强有力的科技条件支撑和公共信息服务保障。四是建设保安企业资质体系。开展保安企业资质评级工作，建立保安企业资质信息库，实现保安企业资质信息的专业化、标准化、市场化管理。充分发挥保安企业资质等级的作用，将资质等级引入政府保安服务行政采购以及银行、电力、烟草、交通、医疗等行业采购招投标中，推动资质等级高的保安企业向高收益、高利润的行业发展，打造一批保安服务优质品牌。同时建立保安企业黑名单制度。对于那些不诚信经营，通过低价、压价、滥价等不正当竞争手段，故意扰乱保安服务市场秩序的保安企业，通过黑名单向社会曝光，逐步淘汰出保安服务市场。

四、支持保安服务科学技术创新。随着科技革命的深化，现代服务业正从资本技术密集型向知识密集型过渡，其发展日益依靠技术、知识和人才资源，以高新技术为载体的现代服务业正在成为服务业的主要内容。保安服务业要发展壮大，必颓以科学技术为动力，大力提高保安服务的科技含量，提高保安服务产品的经济价值，走科技保安的发展路子。一是鼓励发展以人防为基础，以报警监控运营、城市视频监控、大型活动视频监控、视频会议管理、资格考试考场监控、公共场所秩序管理等安全技术防范、安全技术检查、安全风险评估、安全秩序维护、区域安全控制服务为引领的保安服务业务，建设保安服务信息安全网络，走人防、技防相结合的发展路子。二是鼓励运用电子商务、大数据、物联刚等技术和信用保险等机制，创新营销服务和商业模式，大力拓展保安服务领域。，充分利用国家和社会科技资源，推动新型保安服务项目、服务技术和产品的开发应用，加强知识产权保护．，三是开发运用保安服务管理软件，在企业内部建立局域网络，实现各类保安业务的快速流转和远程办公，节约企业管理和劳动用工成本，提高保安的管理水平。

五、提高保安从业人员素质。保安队伍素质的提高取决于保安员的教育培训，保安员的教育培训应以保安服务需求为导向，以提高保安员素质为核心，以提高保安员职业待遇和社会地位为目标，通过职业教育培训，建立一支高素质、专业化、职业化的保安队伍。一是推行保安员资格证书制度。认真贯彻《保安员国家职业技篦标准》，加快实施保安职业分级管理制度，逐步实现保安职业按照初级、中级、高级保安员，保安师和高级保安师五级晋升，解决保安职业缺乏吸引力，技术含量低，缺少发展空间的问题。二是组织开展保安学历教育工作。实施“保安职业学历教育计划”，建立以行业协会、中等职业学校、大中专院校为基础，政府推动与社会支持相结合的保安员学历教育培养体系，将保安行业紧缺人才培养工作纳入学历教育教学管理体系，推行保安学历教育与职业资格培训相结合的“双证制”，解决保安行业高素质人才紧缺的问题．，三是推动保安教育培训工作社会化。整合保安职业教育培训市场资源，形成政府推动、社会认可、行业配合、校企联合的保安职业教育培训工作格局．，保安员职业教育培训市场应向社会放开，走市场化道路，鼓励和吸引各种外来资金和民办机构投资保安职业教育培训事业，改变过去保安企业主办的单一形式，积极探索国有民办、民办公助、股份制和中外合作等多种办学模式，采取联合、连锁、集团化等办学形式盘活现有资源，推动保安员培训综合基地建设，推动保安员实训基地建设，逐步建立保安职业教育培训体系。四是推动保安员职业资格汪书制度与保安从业单位劳动工资制度改革相衔接，使职业赍格证书成为保安从业单位保安员劳动管理的重要依据。公安机关应引导保安从业单位充分发挥保安员职业资格证书、保安学历证书在用人、任职、待遇中的激励作用，调动保安员学技术、学业务，提升学历的积极性和自觉性。

六、加强保安监管工作规范化建设。公安机关作为保安监管机关，代表的是国家权力，公安机关执法水平的高低和好坏，直接影响着政府的形象，直接影响着保安服务业的发展壮大。公安机关对保安服务业监管的本质是服务，公安机关监管工作不在于“如何管理好”行业，而在于“如何服务好”行业。公安机关保安执法规范化建设要防止两种情形，一是行政不作为。该管的事情不管或者间接放任，对于法律赋予的许可、备案、考试、换装、案件查处等监管职责不认真履行或消极履行。特别是保安企业改制后，公安机关和保安企业利益脱钩，部分公安机关对保安企业的发展不闻不问，该给的政策不给，该支持的不支持，该查处的不查处。二是行政乱作为。部分地方不管什么事情都管或行政监管错位、越位、乱作为。不认真学习保安监管的法律法规，保安监管工作靠经验、凭感觉、拉关系，总把保安企业当做公安机关的机构来管理，以行政手段代替市场手段，干预保安企业内部管理，干预行业的市场竟争，禁止企业市场并购，推行地区保护，严重阻碍了行业的发展壮大。公安机关对保安服务业的监管应在法律法规的授权范围内，着眼于行业政策、行业宏观调控的管理，实施保安监管工作，应当依照法律、法规、规章的规定进行，遵循公平、公正的原则，严格遵循法定程序和法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。